В России теракты становятся причиной роста полномочий и бюджетов силовиков, но, в отличие от Запада, этот рост бесконтролен со стороны независимых институтов и приводит к укреплению вертикали власти. Такие выводы сделаны в докладе Центра экономических и политических реформ (ЦЭПР). В исследовании «Угроза терактов. Нужны ли силовикам дополнительные полномочия и финансы?» (имеется в распоряжении редакции) ЦЭПР изучил, как менялся бюджет и объем прав российских силовиков в период с 1999 по 2015 год.

Россия — первая по числу полицейских

Общая численность сотрудников силовых структур в России превышает 4 млн человек. Из них около половины относятся к Минобороны, примерно четверть — к МВД. Численность ФСБ подсчитать сложнее из-за засекреченности данных. Эксперты оценивают ее в 120 тыс. человек, вместе с погранслужбой — в 200 тыс. человек. С начала 2000-х годов штатная численность ФСБ без учета пограничников увеличилась в 1,5–2 раза. В СВР служит свыше 20 тыс. человек. В составе ФСО — от 10 тыс. до 25 тыс.

Штаты силовых ведомств постоянно росли последние 15 лет. Несмотря на масштабные сокращения в МВД в период президентства Дмитрия Медведева, численность полицейских с 2005 по 2015 год выросла с 821,3 тыс. до 1,3 млн человек.

Россия на первом месте в мире по относительной доле полицейских, подсчитали в международном агентстве Statista: на каждые 100 тыс. россиян приходится 565 сотрудников МВД. В Китае в 2012 году этот показатель достигал 323, в Германии в 2010 году — 296, в Израиле в 2012 году — 296, в США в 2010 году — 256 сотрудников.

Доля расходов на силовиков больше, чем на Западе

Центр экономических и политических реформ изучил статистику по расходам федерального бюджета по направлению «Национальная безопасность и правоохранительная деятельность». Часть этих расходов засекречена.

Доля расходов на эти цели в 2012–2014 годах превысила 2% от ВВП, хотя в 1999 году составляла всего 1,28%. В то же время в США общие расходы на безопасность составляют 1,52% ВВП, в Норвегии — около 1%, в Австралии — 0,34%.

Доля расходов российского бюджета на безопасность и правоохранительную деятельность от общих расходов бюджета сопоставима с Польшей (8,8%), Латвией (8,4%), но серьезно превышает Данию (2,2%), Швейцарию (1,6%), Германию (1,2%).

Значительная доля средств на безопасность включена в «серую» зону бюджета — секретные статьи, в основном расходы на силовиков.

Закрытая часть бюджета в 2005–2012 годах составляла в среднем 11,2% общих расходов. Но за последние три года доля «серой» зоны выросла до 20,2%. Эксперты отмечают реакцию бюджетной политики на угрозы: расходы каждый раз наращиваются после резонансных терактов.

Выделяется несколько этапов увеличения расходов на силовиков. В 2000–2001 годах это было реакцией на события 1999 года — серия крупных терактов и начало второй чеченской кампании. Пик роста в 2005 году — последствия событий 2004 года (захват школы в Беслане, взрывы пассажирских самолетов).

Снижение расходов с 2008 по 2011 год эксперты связывают с экономическим кризисом и относительной стабилизацией на Кавказе.

Расходы на силовиков вновь резко выросли в бюджете-2012 и в последующие несколько лет. Это объясняется как реакцией на множество терактов в 2010 году, так и общим экономическим подъемом после кризиса. В ЦПЭР допускают и политическую версию: в 2012 году Владимир Путин вернулся на должность президента, протестная активность возросла после выборов в Госдуму.

В преддверии второго чтения бюджета РФ на 2016 год лоббисты от силовых органов ссылались на громкие теракты октября — ноября 2015 года (катастрофа Airbus над Синаем, теракты в Париже). По данным авторов доклада ЦЭПР, в проекте бюджета-2016 расходы на безопасность составляют 8,16% от всех расходов федерального бюджета. С учетом «серой» зоны — расходов на бюрократию и военные статьи — в 2016 году правительство планирует потратить на эти направления более трети федерального бюджета (39,74%), или около 8% ВВП.

Новые полномочия и контрреформы после терактов

Теракты — повод не только для роста расходов на безопасность, но и для наращивания полномочий силовиков. А также политических «контрреформ», напрямую не связанных с борьбой с терроризмом, но укрепляющих позиции властей, пишут в докладе.

После теракта в Беслане произошла отмена прямых выборов глав регионов — их вернули только в 2012 году в урезанном виде, с «муниципальным фильтром». Также была реформирована система выборов депутатов Госдумы. Эти меры укрепили руководство страны и ослабили региональные элиты.

Эксперты отмечают: увеличение аппаратного веса отдельных силовых ведомств необязательно связано с контртеррористическими мерами и проблемами сферы безопасности. Например, в 2003 году в ФСБ влилась Федеральная пограничная служба, некоторые политологи связывают слияние с конфликтом между силовыми структурами. В том же году ФСБ передали часть полномочий от ФАПСИ.

В 2002 году в составе МВД было создано антинаркотическое ведомство. Борцы с наркодилерами получили отдельное ведомство — ФСКН — весной 2003 года. Тогда новую службу возглавил Виктор Черкесов, коллега президента Владимира Путина по КГБ. Позже в ФСКН пришел влиятельный чиновник кремлевской администрации Виктор Иванов. Но автономность и выросшая численность ведомства не привели к заметным прорывам в борьбе с наркотиками. По данным ООН за 2014 год, самые высокие темпы употребления наркотиков наблюдаются в России (2,29%), Молдавии (1,23%), Белоруссии (1,11%) и на Украине (0,88–1,22%). Больше всего наркоманов, употребляющих инъекционные наркотики, насчитывается в России, Китае и США (в сумме 46% от общемирового количества наркоманов).

После громких терактов власти всегда обсуждают расширение полномочия силовиков. Вслед за серией терактов в Волгограде в конце 2013 года принимается «антитеррористический пакет» законопроектов, усиливающий ФСБ (право произвольно досматривать транспорт и граждан). Ограничиваются неперсонифицированные денежные переводы, ужесточаются правила регистрации сайтов и хранения информации в сети. Меры официально привязываются к борьбе с терроризмом, но эксперты не исключают и политическую составляющую. Также в этом году Дума одобрила поправки к закону о полиции, которые позволяют стрелять в женщин и в толпе.

Западный опыт: компромисс между правами и личной свободой

На Западе после терактов также увеличивают полномочия силовиков, но затем после протестов их все-таки урезают. Компромисс между свободой личности и безопасностью достигается в результате борьбы политиков, СМИ и общественности.

В США в 2001 году после терактов 11 сентября был принят «Патриотический акт», позволяющий АНБ прослушивать телефоны американцев и вести слежку за ними в сети. АНБ получило славу одиозного ведомства, и даже Джим Сенсенбреннер, один из парламентариев и инициаторов этого акта, в 2013 году заявил, что агентство перешло все границы и занимается антиамериканской деятельностью. После разоблачения массовой слежки за гражданами за авторством Эдварда Сноудена и газеты The Guardian, на АНБ стали подавать в суд. Федеральный судья Ричард Дж. Леон постановил, что сбор телефонных данных — нарушение конституции США.

Скандалы в СМИ и общественные протесты в 2015 году подтолкнули конгресс к ограничению деятельности АНБ. Полномочия агентов ограничили точечными запросами в телефонные компании и провайдерам на основании решений суда.

В 2001 году в Великобритании был принят «Антитеррористический акт». Норма о бессрочном задержании подозреваемых в терроризме без предъявления обвинений вызвала многочисленные дебаты в парламенте и СМИ. В 2005 году в новом «Антитеррористическом акте» эта мера полностью исключается. В 2008 году ряд парламентариев попытались вернуть практику задержания подозреваемых в терроризме без предъявления обвинений в усеченном виде, но мера была отвергнута палатой лордов.

Власти Канады в 2015 году приняли «Антитеррористический акт С-51». Этот закон предусматривает наказание за пропаганду терроризма, расширяет полномочия полиции в области ареста подозреваемых по террористическим статьям, а также доступ силовиков к персональной информации. 150 крупнейших бизнесменов и 100 авторитетных профессоров правоведения Канады подписали письмо с требованием отменить «Акт С-51». Петицию поддержали 70 тыс. граждан Канады, оппозиционные партии и четыре бывших премьер-министра.

Контроль эффективнее увеличения расходов

По мнению экспертов, в западных странах контртеррористические меры напрямую касаются в первую очередь работы силовиков по пресечению терактов и обеспечению безопасности. В отличие от России, где политические реформы середины 2000-х годов были значительно шире, а их связь с госбезопасностью выступала, скорее, неочевидным предлогом для усиления центральной власти.

«Эти призывы к ужесточению — путь в никуда, а точнее, к полицейскому государству », — считает глава Ассоциации военных политологов Александр Перенджиев. Для противодействия терроризму власть должна решать социальные проблемы, налаживать межнациональные отношения, все это не дело спецслужб. «Необходима антитеррористическая политика по работе с массовым сознанием, чтобы выстраивать антитеррористическое общество. Нужно работать с молодежью, населением. Кстати, связь с населением у нас осуществляют по закону партии. А они считают, что это дело спецслужб. Но работа с гражданским обществом — это работа общественных и религиозных организаций», — заключает эксперт.

«Мы вскоре можем оказаться в 1998–1999 годах, когда взрывали дома, были уничтожены два воздушных судна и т.д.», — считает вице-президент Международной ассоциации ветеранов подразделения антитеррора «Альфа» Алексей Филатов. По его мнению, мы сейчас движемся к определенному пику террора. В этой ситуации не до демократии, и увеличение полномочий силовиков действительно уместно.

«Последние три года мы видим уменьшение количества терактов в нашей стране, а значит, это направление дает эффект», — убежден Филатов. Более того, некоторое ужесточение оказывает и позитивный психологический эффект. Граждане видят, что власть, увеличивая полномочия силовиков, показывает намерение бороться с террором, а это мешает распространению страха и паники, которого и добиваются террористы.

«Во Франции сейчас тоже идет ужесточение, это нормальная реакция любого государства, там введен режим чрезвычайного положения. Военные вышли на улицы, полиция и армия досматривают прохожих. Но в крупных российских городах антитеррористическая деятельность порой подменяется работой для галочки, — считает Филатов, — Мне звонит знакомый бизнесмен и рассказывает, как глава управы просил его указать, что на территории его предприятия была проведена антитеррористическая проверка. Потом нужно, чтобы какой-то ЧОП его лицензировал. Такие движения вредны, они оттягивают ресурсы от настоящей борьбы».

Система контроля власти независимыми институтами стала предохранителем от чрезмерного закручивания гаек в политической системе и коррупции при увеличении бюджетов силовиков на Западе. Там за этим следят независимые институты (судебная система, СМИ), политическая оппозиция и общество.

Именно этому примеру и предлагает следовать директор ЦПЭР Николай Миронов. По его словам, вывод доклада не в том, что борьба с терроризмом ведется плохо, а в том, что она не становится результативнее от увеличения денег и полномочий. «В России денег и полномочий у силовиков стало больше, но теракты как были, так и идут. Простое наращивание возможностей силовых органов создает риск злоупотреблений, появления контрреформ. Вместо этого необходимо введение независимого контроля за действиями и расходами силовиков», — считает он.